К «новым рубежам»

Победа на выборах 1960 г. демократической пар­тии, обещавшей привести страну к «новым рубежам», казалось, должна была стать для коренного населе­ния преддверием желанных перемен. И действительно, предвыборные обещания демократов проводить в отно­шении их «взвешенный, разумный курс», дополненные заверением Д. Кеннеди принять специальную програм­му развития ресурсов резерваций, породили среди их жителей иллюзию относительно кардинальных пере­мен в правительственной политике.

Но эти надежды во многом оказались беспочвен­ными. Когда спал накал предвыборной борьбы, в ко­торой демократы резко критиковали правительство Эй­зенхауэра, из выступлений лидеров партии стало оче­видным, что эта критика касалась формы, а не су­щества индейской политики. Что же относится к смыслу деятельности правительства США в этой области, то для администрации Д. Кеннеди он заключался в том, чтобы «перестать наконец делать за какую-то группу населения то, что она должна делать самостоятельно на основе принципа равных возможностей», и чтобы «помощь индейцам оказывалась в случае необходимос­ти не потому, что... они — потомки первопоселенцев континента, а граждане Соединенных Штатов» ⁷ Ины­ми словами, демократы, так же как и их предшествен­ники, по существу были против статусных привилегий коренного населения.

При известном совпадении целей демократическую партию, однако, отличал более реалистичный подход к их достижению. Администрация Кеннеди отдавала себе отчет в том, что невозможно добиться интегра­ции индейцев в основное общество только юридической отменой их статуса, без включения коренных американ­цев в экономическую жизнь страны. Поэтому акцент в решении индейского вопроса был поставлен на эко­номическое развитие резерваций. В этой ситуации мож­но было легко отказаться от самого одиозного приема республиканцев — ликвидации общин как социальных институтов. При этом конгрессмены-демократы, стре­мясь сделать общину инструментом реализации прави­тельственных планов, постоянно указывали на необхо­димость подчинения ее не только федеральной, но и штатной юрисдикции на всей территории страны, лик­видировав тем самым одну из главных статусных льгот общины — отправление правосудия в резервациях.

В духе вышеописанных установок и была выдер­жана обнародованная 17 апреля 1961 г. правитель­ственная программа в индейском вопросе, разбившая многие надежды коренного населения. В ней, правда, говорилось о признании администрацией Кеннеди до поры до времени статуса индейских общин и их тер­риторий (включая налоговый иммунитет) и, следовательно, обязательств оказывать им помощь. В програм­ме можно было найти и немало критики политики терминации. Но осуждалась она лишь в узком смысле этого понятия — как резкое свертывание специальной помощи индейцам. Конечный же результат этой по­литики — «ликвидация их особого положения и про­тивопоставления другим группам населения» — про­возглашался, как и ранее, основным направлением деятельности федерального правительства. В доктрине также были обойдены молчанием вопросы о восста­новлении статуса общин, терминированных в 50-е годы, и отмене гражданского закона № 280.

Практическая деятельность демократов в конгрессе стала отражением истинных намерений правящих кру­гов относительно коренного населения. В начальный период президентства Кеннеди там обсуждались следу­ющие законопроекты: о терминации общин якима и коллвил; о ликвидации права общин регулировать свое членство; об отмене статьи совместной резолюции № 12 1959 г., запрещавшей отчуждение индейских угодий без санкции советов общин.

И лидеры коренного населения, справедливо уви­девшие за формальным осуждением терминации стрем­ление федерального правительства и далее осущест­влять эту политику, выразили свой протест, хотя и воздержались от прямого осуждения президента, еще недавно обещавшего им столь желанные «новые рубе­жи».

Гибель президента Кеннеди в 1963 г., приход к власти представителя консервативных кругов демокра­тической партии JI. Джонсона, перестановки в госап­парате — все это отвлекло внимание общественности США от индейского вопроса. Когда же спустя не­которое время «проблема первых американцев», по сло­вам президента Джонсона, вновь стала одной из глав­ных на повестке дня, в позиции правящих кругов в индейских делах наметились более жесткие тенден­ции.

В сентябре 1967 г. конгресс принял закон о пе­редаче обязательств правительства относительно ре­зервации сенека легислатуре штата Нью-Йорк. Вслед за тем под прикрытием шумной кампании борьбы с якобы имевшей место «угрозой гражданским правам отдельных индейцев со стороны правосудия, осуществляемого общинными органами самоуправления», 11 апреля 1968 г. был издан гражданский закон № 284 о правах индейцев. Согласно этому закону, любой штат в дополнение к тем, которые имели эту возмож­ность по гражданскому закону № 280, приобретал пра­во распространять свое уголовное, а в специально оговоренных случаях и гражданское законодательство на территории индейских общин. Отношение индейцев к закону, якобы призванному защищать их интере­сы, прекрасно выразил известный индейский историк и общественный деятель В. Делориа, не без сарказма заметивший: «Правительство стало рьяно защищать наши права в том смысле, в каком Джон Дилинджер защищал интересы ограбленных им банков» ⁸

Напротив, любые попытки отдельных либералов направить политику администрации в русло конструк­тивных решений конгрессом отвергались. Все это сви­детельствовало о том, что, хотя законы о ликвида­ции общин как таковых будто бы канули в прошлое, процесс терминации в действительности продолжал идти, правда, в иной, чем в 50-е годы, форме.

Между тем эта политическая линия опровергалась повседневной реальностью существования коренного населения. Ситуация, сложившаяся у висконсинских меномини, которые с 1961 г. стали первой общиной, полностью лишенной статуса и федеральной опеки, явилась наглядным тому подтверждением. Их резерва­ция, превращенная в 72-й округ штата Висконсин, и общинная лесопильня, ставшая корпорацией «Мено­мини энтерпрайз», прежде всего попали под мощный налоговый пресс. Основной удар меномини наносил по­земельный налог, который «съедал» до 50 % прибыли индейского предприятия. Естественно, бывшие общин­ные, а ныне — муниципальные власти, чтобы как-то свести концы с концами в бюджете своего округа, были вынуждены сократить «непроизводительные» тра­ты на здравоохранение, образование, социальную по­мощь, а также рассчитать часть рабочих «Мено­мини энтерпрайз». В итоге некогда экономически са­мостоятельная и весьма зажиточная община, имевшая собственный госпиталь и предприятие, которое обеспе­чивало работой всех ее членов, превратилась в бед­нейший район США, чье население попало в зави­симость от благотворительных организаций штата.

Провал усилий администрации найти какое-либо конструктивное решение проблемы коренных жителей вызвал серьезную озабоченность общественности стра­ны. Американские средства массовой информации все чаще и чаще стали подвергать сомнению правиль­ность существовавшей индейской политики. Но все-та­ки главной причиной, заставившей правящие круги США отказаться от ликвидации статусных льгот або­ригенов, стала борьба самих индейцев.

Кампанию за немедленную отмену пресловутой сов­местной резолюции № 108 и официальное подтвержде­ние индейского суверенитета вел НКАИ, направляя в конгресс решительные протесты. Новая фаза индей­ского движения протеста началась с 1968 г., когда молодые, радикально настроенные лидеры коренного населения образовали Движение американских индей­цев (ДАИ). Эта организация, отвергнув соглашатель­скую линию НКАИ, осуществила ряд конкретных ак­ций протеста, самой крупной из которых был захват индейцами о. Алькатрас в 1969 г.

На фоне всеобщего недовольства коренного насе­ления серьезная оппозиция терминации возникла и среди правящих кругов США. Конкретные рекомен­дации, как изменить политику — привлечь индейцев к разработке программ федеральной помощи, предназна­ченной для них; поставить под контроль общин де­ятельность БДИ; создать особый фонд содействия раз­витию ресурсов резерваций объемом в 200 млн долл.,— предложил Э. Кеннеди. С осуждением терминации вы­ступил и лидер республиканской партии, ее кандидат на предстоящих президентских выборах 1968 г. Р. Ник­сон. В специальном заявлении «Лучшее будущее для американских индейцев» он открыто признал, что «ин­дейцы стали жертвой непродуманной и противоречивой политики», причем ответственность за это должны не­сти обе ведущие американские партии. Никсон также подчеркнул, что впредь «терминация не будет более выдвигаться в качестве цели правительственной по­литики» ⁹. Таким образом, крах терминации как спосо­ба решения индейской проблемы, борьба индейцев про­тив этой политики, поддержанная общественным мне­нием страны, стали основным фактором, заставившим правящие круги США пересмотреть политику в отно­шении коренного населения.

Один из первых шагов был сделан в последние месяцы пребывания у власти Л. Джонсона. 6 марта 1968 г. президент направил в конгресс послание «За­бытые американцы», в котором, в частности, говори­лось: «Мы должны с уважением относиться к нацио­нальному достоинству индейцев и их особому положе­нию. Мы должны подтвердить право коренных амери­канцев оставаться индейцами, одновременно обладаю­щими правами американских граждан. ...Мы обязаны, наконец, заверить их в том, что особые отношения коренных жителей и их правительства будут про­должать существовать и укрепляться» ¹⁰ Президент­ским распоряжением № 11399 был создан Националь­ный совет по равным возможностям индейцев (НКИО) в составе руководителей министерств и агентств, в той или иной мере связанных с индейскими делами, и представителей индейцев, которые назначались са­мим президентом США. Совет был обязан подготовить и представить конкретную программу содействия ко­ренным жителям и разработать принципы новой по­литики. Создание НКИО имело важное значение: впер­вые индейцы получили возможность участия в разра­ботке касающихся их решений на высшем уровне, хотя преобладание в совете правительственных чинов­ников во многом снижало его эффективность. Впрочем, администрации демократов не суждено было сделать дальнейшие шаги в этой области. Выборы 1968 г. принесли победу их противникам — республиканцам. Перестановки в верхнем эшелоне государственного ап­парата на долгое время парализовали деятельность НКИО. Тем не менее благодаря главным образом усилиям его индейских членов совет представил к ян­варю 1970 г. проект основных рекомендаций отно­сительно изменений индейской политики: сохранение и укрепление внутренней автономии индейских общин, включая и юридическую автономию; содействие созда­нию и осуществлению собственно индейских планов социально-экономического развития резерваций; уси­ление государственной помощи индейцам за счет об­разования специальных индейских отделений во всех федеральных агентствах, занимающихся решением социальных проблем всего населения США. Эти реко­мендации и легли в целом в основу принципов новой политики федерального правительства относительно индейского населения, сформулированных в специаль­ном послании в конгресс президента Р. Никсона от 6 июля 1970 г.¹¹